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Después de los excesos, la humanidad tiende normalmente a encontrar un punto intermedio. Hasta los año setenta, las empresas públicas eran consideradas instrumentos de desarrollo. Desde los años ochenta hasta comienzos de siglo, se las satanizó como siendo la causa de todos los males, en particular, de los déficit fiscales y se las acusó de incidir negativamente en el desarrollo. Hay en día, estas posiciones extremas han sido abandonadas para dar paso a nuevos criterios a la participación del Estado en el ámbito empresarial.
Hoy en día, se acepta que la explotación de recursos naturales no renovables debe estar inscrita en un programa de largo plazo que asegure su reemplazo por otro tipo de actividades económicas de manera que cuando los recursos naturales se agoten se tenga otras fuentes de ingresos. Esa preocupación no siempre es compartida por las empresas privadas por lo que los Estados buscan controlar totalmente esa explotación a partir de empresas públicas, o en su defecto, incluir en las cláusulas de concesión al sector privado condiciones duras con relación al ritmo de explotación, las ganancias y sistemas rígidos de regulación.
Un segundo criterio para la intervención del Estado en el ámbito empresarial se basa en las llamadas fallas de coordinación. Se las define como la ausencia de ciertos eslabones en una cadena de producción que impiden o obstaculizan la producción de bienes y/o servicios considerados importantes para el desarrollo y/o el bienestar social. Algunos de estos eslabones son bienes públicos, por ejemplo, agua, electricidad, caminos, otros son privados. En el caso de los bienes públicos, los intentos de privatización de sus industrias fueron un fracaso en la mayor parte de los países del mundo, razón por la cual la tendencia general es revertir esas privatizaciones y crear o consolidar empresas públicas. Además de ello, se considera también importante la participación del Estado en la provisión de bienes y/o servicios privados imprescindibles para completar algunas cadenas de producción consideradas estratégicas. Cabe preguntarse porqué el sector privado no se interesa en producir esos bienes; posiblemente, una de las razones para que el sector privado no se interese en estas actividades es por que no son rentables. En ese caso, la participación del Estado implica algún nivel de subsidio. El otorgamiento de subsidios plantea delicados problemas de distribución del producto social.
En el Siglo XXI algunos países como Bolivia y Venezuela también están incursionando a través de empresas públicas en la elaboración de productos que no responden a los criterios anteriores. Se trata de bienes y/o servicios que podrían ser producidos por el sector privado (papel, cartón, lácteos, etc.). Las justificaciones para este tipo de intervenciones pueden ser variadas: estrategias de sustitución de importaciones, aumento del empleo, aumento de los ingresos públicos, etcétera, mas, en la práctica, pocas veces existe claridad sobre las razones que llevan a la creación de estas empresas.
La Superintendencia de Empresas de Bolivia en la gestión 2006-2009 propuso sustituir la estrategia de canalizar hacia el sector privado recursos a través de créditos baratos por la participación accionaria temporal del Estado para la creación y/o ampliación de empresas en una estrategia de apalancamiento del crédito, de financiamiento de las inversiones y de socialización de los beneficios y los riesgos. Mas, la norma legal que permitiese este tipo de intervenciones no fue aprobada.
Como puede apreciarse, la participación del Estado en el ámbito empresarial puede justificarse de diferentes maneras desde el punto de vista teórico. La práctica requiere de un diseño estratégico muy delicado para evitar los males que afectaron a las empresas públicas hasta antes de los años ochenta. El diseño estratégico debe incluir: a) un marco legal que establezca cuándo y cómo el Estado puede intervenir como empresario, b) un marco legal que obligue a las empresas públicas a transparentar sus operaciones y a respetar principios de gobierno corporativo, c) mecanismos de regulación y control.
Como una forma de ilustrar la importancia de los puntos anteriores, en lo que sigue se hará referencia a algunas falencias en este ámbito observadas en Bolivia desde que se dio el punto de inflexión en la política económica en el año 2006.
La revisión de los contratos de hidrocarburos desembocó normalmente en la necesidad de fortalecer Y.P.F.B. Se decidió tácitamente, sin mediar norma alguna, que desarrollase sus actividades como si fuese una empresa privada en el mismo estilo que Petrobrás o las empresas públicas francesas. Además, se permitió que Y.P.F.B fungiera como accionista mayoritario en otras empresas relacionadas con el rubro de hidrocarburos (Transredes, Chaco, Andina, Sipsa, etc.) las que tenían un carácter privado. La idea que las empresas públicas se conduzcan como las privadas, es decir, con criterios gerenciales y de mercado no es mala, pero se necesita un marco legal para ello. Este tipo de empresas (existen unas cincuenta, entre ellas algunas grandes como Y.P.F.B y ENTEL) son vulnerables en la medida en que sus actos no están normados por la ley, por ejemplo, no saben si están o no sujetas a la Ley Safco y a otras disposiciones de control de los recursos públicos; no está tampoco claramente definido si estas empresas están sujetas o no a las órdenes y disposiciones que emanen de los ministerios sectoriales respectivos. Por otra parte, no existen normas que establezcan la forma cómo deben ser tomadas las decisiones internas. En el caso del emporio controlado por Y.P.F.B hay directorios, pero, en ausencia de normas que determinen sus funciones, son más formales que efectivos; su Presidente resultó una especie de Soberano del Emporio. Nunca se estableció que estas empresas debían sujetarse a normas mínimas de gobierno corporativo; tampoco se definió que tipo de entidad se encargaría del control de sus actividades empresariales. En ausencia de estas normas, se abrieron de par en par las puertas de la corrupción. Así es como, el contrato realizado entre Y.P.F.B y el consorcio conformado por las empresas semi-fantasmas Catler-Uniservices significará para Bolivia una pérdida millonaria para Bolivia. Pero, peor que eso es el debilitamiento estructural de una empresa estratégica sobre la que el país puso sus esperanzas de desarrollo..
No es reciente, pero vale la pena señalar que el Estado, a través de una empresa estatal denominada ABC, asume la responsabilidad de contratar la construcción y mantenimiento de carreteras troncales. Este tipo de intervención se inscribe naturalmente en el segundo criterio de participación estatal: la necesidad de prever un bien sin el cual una o varias cadenas de producción se mantienen incompletas. En este caso, tampoco existen normas o si existen no se las respetan en lo que concierne a: a) la evaluación de la importancia económica de una ruta para el desarrollo de una región, b) la prelación del gasto público en diferentes alternativas de inversión y la evaluación de sus efectos redistributivos, c) la evaluación pública y transparente de sus costos, d) la licitación de las obras en búsqueda del mejor precio y calidad. La ausencia y/o el no respeto de las normas existentes es uno de los factores que contribuye a explicar el alto nivel de corrupción y/o ineficiencia observados en este sector.
El Estado Boliviano asumió también la creación de empresas que no responden a la necesidad de manejar los recursos naturales no renovables ni a completar cadenas de producción. Es el caso de empresas como Cartonbol, Papelbol, EMAPA, BoA y otras en el rubro de alimentos (lácteos, cítricos, palmitos). No se conoce justificaciones oficiales para dichos emprendimientos; pero llama la atención la falta de estudios de factibilidad, de transparencia y la ausencia de estudios de impacto ambiental (casos de papelbol, Mutún, proyectos de cementeras en Oruro y Potosí). Éstas empresas, como las otras, no disponen de normas que regulen sus decisiones y no están sujetas a ninguna norma de control empresarial. El caso de BoA es particularmente preocupante pues se ha anunciado oficialmente que tendría un déficit en su primer año de funcionamiento de cinco millones de dólares los que serían financiados por el Estado. Ello implica un subsidio que la coloca en una mejor posición de competir en el mercado en desmedro de las otras empresas. En la hipótesis más pesimista, éstas podrían quebrar seguidas de la quiebra de BoA. En este dominio, no se entiende porqué razón el estado insiste en cobrar una deuda incobrable al L.A.B cuando podría convertir este deuda en acciones de esta empresa e invertir en ella en lugar de crear una nueva empresa cuyo futuro es incierto. Nuevamente, la falta de normativa en este tipo de intervenciones proporciona oportunidades para ganancias indebidas.
Finalmente, cabe recordar que el Estado ha también echado mano a la estrategia de conformar fideicomisos para obviar el respeto a las normas que regulan el uso de los recursos públicos. Recientemente, los fideicomisos han sido satanizados sobretodo por lo que ocurrió con el Ministerio de Hacienda, el Banco de la Unión y Y.P.F.B. Mas, cabe señalar que un fideicomiso no es bueno ni malo en si, todo depende de su contenido, pero tratándose de recursos públicos, se requiere que existan normas mínimas que lo regulen. La experiencia mencionada, entre otras, amerita una seria investigación sobre si dio o no lugar a actos indebidos.
La Superintendencia de Empresas elaboró varios proyectos de ley para subsanar las falencias normativas anotadas y abrir el diálogo y el interés gubernamental sobre estos temas. El Gobierno no respondió positivamente y con el cierre de las superintendencias estos esfuerzos pasaran al olvido, mas, por lo menos a nivel académico deben constituirse en insumos para alimentar el debate sobre cómo disminuir los riesgos cuando es necesario o conveniente crear empresas públicas.
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